Fou en inciar-se l’any 2007 quan vaig rebre dos encàrrecs en la meva feina en el Consell Superior d’Avaluació: un, elaborar la proposta de continguts que haurien d’anar a la futura Llei d’Educació de Catalunya (LEC) en relació amb la creació d’una agència d’avaluació; dos, redactar una proposta d’estatuts que haurien de regir aquesta agència. L’encàrrec venia del President del Consell, qui va supervisar el redactat i va trametre ambdues propostes al conseller responsable en matèria educativa.
La LEC va aprovar la creació de l’Agència tot modificant la proposta inicial en un aspecte substancial: aquesta depèn del departament responsable de la política educativa i no pas del Parlament, com es proposava. Un cop posada en marxa la Llei, es va iniciar el camí de negociació dels estatuts de l’Agència. Des d’aleshores (juliol de 2009) fins a la seva aprovació, el redactat ha tingut modificacions de forma i de fons. Ara, els Estatuts aprovats i publicats al DOGC mantenen l’esperit inicial, però han sufert algunes modificacions significatives. Millor dit, han patit amputacions importants. Aquestes, fan que la capacitat d’actuació de l’AdA es vegi greument condicionada i, a la vegada, són un síntoma d’una manca de concepció democràtica de l’avaluació de les polítiques públiques i de la seva vàlua com a instrument de retroalimentació, millora i projecció del sistema educatiu.
Cal fer constar també que, d’acord amb els propis Estatuts, l’Agència no tindrà plena efectivitat, és a dir, no finalitzarà el seu periple fundacional, fins... l’any 2016. “¡Cuán largo me lo fiáis!", va dir don Juan Tenorio. I mentre tant? Bé, anem fent. Val més una mica que gens (???).
Al meu parer, dos són els aspectes més significatius de les amputacions, deficiències i síntomes no-democràtics que pateixen l’Agència i els seus estatuts: d’una banda, com he indicat anteriorment, la dependència de l’Agència del departament responsable de la política educativa; d’altra banda, les funcions efectives de l’Agència han quedat retallades.
Dues pincellades sobre l’avaluació de les polítiques públiques
Evidentment, no és aquest l’espai per desenvolupar un curs de formació sobre el concepte i l’essència de l’avaluació, però considero important en relació amb la resta del contingut d’aquesta entrada, oferir un breu llistat d’algunes de les característiques i condicions que ha de reunir tota avaluació (i en tractar-se d’una política pública, com és l’educació, encara més: cal educar donant exemple).
Son característiques pròpies de l’avaluació: el rigor, la imparcialitat, la independència, la transparència, l’objectivitat, la presa en consideració de diferents punts de vista, la voluntat de defensar l’interès general.
L’avaluació consisteix a comparar els resultats d’una acció, programa, política, amb els mitjans que s’han fet servir – legals, administratius, financers – i amb els objectius inicialment fixats.
L’avaluació es diferencia de la tasca de control i inspecció en que ha de valorar l’eficàcia de l’acció, el programa, la política, i no només ha de verificar el compliment de les normes administratives o tècniques. D’altra banda, control i inspecció no fan servir els mateixos procediments i no responen a les mateixes exigències. Per això, les missions de control i inspecció i les missions d’avaluació no han d’ésser confiades a les mateixes persones.
L’acció de l’AdA es pot trobar fortament condicionada
Com a conseqüència de la LEC, l’Agència és controlada pel departament d’educació i tan sols ha d’informar al Parlament. Els Estatuts mantenen aquesta circumstància: “ha d’elaborar un informe anual sobre els resultats de les avaluacions i altres actuacions realitzades” que “es tramet al Parlament de Catalunya” (art. 14.1). Ni tan sols existeix l’obligació de retre comptes presencials. Un informe escrit és suficient.
L’Agència, però, “s’adscriu al departament competent en matèria d’educació no universitària” (art. 1.3). És a dir, el departament és jutge i part. Ítem més, “la persona titular de la Presidència de l’Agència [...] és nomenada pel Govern, a proposta de la persona titular del departament competent en matèria d’educació no universitària (art. 19.1). Igualment, “la persona titular de la Direcció de l’Agència [...] és nomenada i separada pel Govern a proposta de la persona titular del departament competent en matèria d’educació no universitària” (art. 20.1). És a dir, qui ha de presidir i qui ha de dirigir les actuacions de l’òrgan que jutja la política educativa són persones nomenades a proposta del conseller o consellera que dirigeix aquesta política. Sens dubte es corre el risc que la professionalitat i l’ètica de les persones que tinguin les responsabilitats de presidir i dirigir l’AdA sigui sotmesa a pressions cada cop que hagi d’iniciar un procés d’avaluació o retre comptes públiques dels seus resultats.
D’altra banda, l’article 13.1 dels Estatuts ordena que “per al desenvolupament de l’activitat que li és pròpia, l’Agència d’Avaluació i Prospectiva de l’Educació ha de negociar i subscriure amb el departament competent en matèria d’educació no universitària contractes programa successius, que ha d’aprovar el Govern, en els quals s’han de definir els projectes que el departament competent en matèria d’educació no universitària encomana desenvolupar a l’Agència, així com el finançament per al període corresponent”. En resum, l’Agència depèn del departament corresponent també en allò que fa referència a les actuacions que ha de dur a terme en relació amb la política educativa. La iniciativa pròpia i independent sobre què avaluar queda sotmesa exclusivament a la trobada de finançament per part dels rectors de l’AdA.
Davant d’aquest panorama, ¿podrà realment el Consell Rector “definir les línies generals d’actuació de l’Agència i aprovar-ne el pla estratègic” (art. 18. 9a)?
Una Agència amb funcions retallades
Què diu la LEC sobre les modalitats d’avaluació i les funcions de l’Agència?
Aquest retall es converteix en control absolut per part del departament corresponent a partir del què determina l’article 7.2 dels Estatuts:
“L’Agència requereix l’autorització expressa del departament competent en
matèria d’educació no universitària per a aquelles actuacions que afectin un ens públic o el sistema educatiu en el seu conjunt i no derivin directament d’allò que preveuen els articles 66, 159, 185, 186, 188, 190, 191, 193, 194 i concordants de la Llei d’educació [...]”
Altra expressió d’aquest control queda explicitada en l’article 154.2 de la LEC, que sens dubte té una redacció alambinada, però no amaga l’objectiu que persegueix: “El departament competent en matèria d’educació no universitària vehicula preferentment la seva col•laboració en l’exercici de les funcions avaluadores encomanades a l’Agència per mitjà de la Inspecció d’Educació”,
És més, tal i com es dedueix del redactat de diferents articles de la LEC i del Estatuts de l’Agència, són manifests el retall de competències d’aquesta i les contradiccions i duplicitats de funcions entre servei d’Inspecció i AdA. En cas de dubte, sempre les normes s’inclinen a donar preponderància al servei sobre l’Agència.
[Bressanone (Bolzano, Itàlia)-Sant Just Desvern (Barcelona), 30 de novembre i 17 de desembre de 2010]
